趙燕菁：城市轉型中最危險的一環

如果把土地視為石油，中國很多城市可能都是“資源型城市”——地價上漲，城市繁榮，地價下跌，增長乏力。這有點像俄羅斯經濟，增長還是衰退，全看油價的漲跌。但石油終有被新能源替代的一天，城市化進程的結束也將終結對土地的需求。

能否實現向新能源的轉型，決定了資源型城市的生死。同樣，能否擺脫土地依賴，決定了中國城市在城市擴張停止后能否發展。

當轉型來臨的時候，能否將“最后一桶油”轉變為新能源，對資源型城市生死攸關。對大多數城市而言，能否將“最后一塊地”轉變為能帶來持續收益的資本，也決定了其在城市化轉型階段的生存狀態。

不幸的是，很多城市都在“城市更新”的口號下“揮霍”著跨越增長鴻溝、實現增長轉型的最后的資源。

“城市更新”并不是孤立的商業活動。表面上，城市更新是將衰退的城市資產進行升級——更好的公共設施、更好的居住環境、更好的城市風貌……但背后乃是城市化從資本型增長階段向運營型增長階段轉型。

完全不同的財務特征，使得兩個階段之間隱藏著一個巨大的財務鴻溝——跳過去，就是一馬平川，經濟上升為發達經濟；跳不過去，經濟就會被打回原形。

可以說，當前“城市更新”所處的位置乃是整個城市化轉型過程中最危險的一環，一旦出錯，就很難挽救。這也是中國的城市更新和其他經濟體的城市更新的最大差別。

城市化2.0的特殊風險

不謀全局者，不足謀一域。

中國的城市化乃至整個經濟，都在快速進入從“增量高速度”向“存量高質量”轉型的階段。此時所有的政策，都必須放到轉型這個大背景中進行思考。

城市更新也不例外。從2004年開始，中國城市化的“劉易斯拐點”即農村剩余勞動力從過剩轉向短缺開始出現，至今已完成的城市建成區的容納能力總體上已超過人口城市化的需要，城市化1.0階段幾近完成，開始進入以存量為主的城市化2.0階段。

那么，城市化的2.0階段和1.0階段有哪些不同？

第一是“人口減”。在城市化2.0階段，人口從農村大規模流入城市的趨勢開始變緩，人口更多是在城市間流動，越來越多的城市出現人口凈流出。

第二是“赤字增”。隨著基礎設施建設完成及升級，日常公共服務運維成本的增長速度超過政府一般性稅收的增長速度。

第三是“投資降”。城市基礎設施建設基本完成（如“鐵公基”），可投資的有效項目變得稀缺，大量的資本型投資迅速降低。

“人口減”意味著對城市住房需求的減少，在1.0階段非常稀缺的土地不再稀缺，靠賣地為基礎設施投資融資這一最主要的途徑不再可行；

“赤字增”意味著以稅收為核心的財政收入，成為城市財政是否可持續的關鍵，如果政府不能確保財政收入的增長超過財政支出的增長，城市就會逐漸走向衰退；

“投資降”意味著城市不再需要更多的資本型投資，城市會因“項目荒”缺少借貸，貨幣就無法流通支持本地消費。

高速增長容易，高質量發展難。城市更新如果延續增量時期的開發模式，在轉型的背景下必將陷入財務困境。城市更新非但無法實現城市增長轉型，反而會導致財政赤字擴大，負債不斷增加。

這就是轉型時期城市更新所面臨的特殊風險。

稅從哪里來？

對于城市政府而言，收入主要來自稅收。

大部分西方國家的城市政府是通過直接稅，以征收房地產稅等為手段獲得財政收入。而我國采用間接稅，主要通過企業納稅獲得大部分財政收入。由于我們在賣地時已經將土地70年的未來收益貼現，在相當長時間內很難轉向以房地產稅為主的直接稅，這就決定了中國在城市化轉型中必然采取與其他國家不同的財務路徑。

在發達國家，因為有房地產稅，每項物業（包括住宅）都是“稅源”，物業越多，稅收越多；在中國，物業的增加非但不會帶來稅收的增加，為居民提供的公共產品的增加反而導致財政支出增加。

在多數發達國家，企業的作用是創造納稅人；在中國，企業則是稅收的直接來源。

這就是為什么“招商引資”在中國城市化轉型中具有極其重要的意義。未來中國城市的競爭，必然是各城市企業間的競爭，企業納稅的多少決定了城市能否生存和發展。

由于企業金融發展的大趨勢是從主要依托銀行體系到主要依托股票市場，因此城市化轉型在某種意義上也是從土地信用向股市信用轉變。

“最后一桶金”

企業強，則城市強，這是中國特定的稅收制度所決定的。

地價越高的城市，城市政府的財力就越強，向本地企業注資的能力也就越強。

理解了城市增長轉型的內在關系，我們便可以對“好的城市更新”做出三個判斷。

“好的城市更新”一定要最大化土地的凈資本收益。

這意味著要最大程度地壓縮征地拆遷成本。城市更新產生的收入，本質上是公共產品帶來的外溢價值。設想一塊住宅用地，當初出讓時，公共產品只能支持1的容積率和每平米100元的地價，隨著城市基礎設施的改善，可以支持的容積率提高到2，單位容積率價值上升到200元。如果政府用200元從原產權人手中贖回土地，再以400元的市價出讓，就可以收回公共產品帶來的溢價200元。這200元就是城市更新帶來的凈資本收益。

若沒有新增的公共產品支出，土地收益就可以完全用來投資于企業，一次性的資本收益可以轉為可持續的稅收和分紅。如果城市更新模式不能將贖回土地的成本控制在200元以內，凈資本收益就會減少。

很多人以為只要土地出讓金能覆蓋城市更新的所有成本就意味著財務平衡，這種觀點是完全錯誤的。政府在更新中失去的增容收益200元，就是城市化轉型的“最后一桶金”。只有能將這200元收回并轉變為能帶來持續收入的“權益”的城市更新，才是“好的城市更新”。

“好的城市更新”一定要避免城市存量資產的貶值。

在城市化轉型的邊際上，新增的土地供給很容易超過新增的土地需求，直接后果就是存量資產（二手房價和租金）下跌和新增供給去化周期的延長。一旦這兩個征兆開始出現，城市就不能繼續新增供地，否則會導致城市居民、企業和政府手中的資產都開始貶值。如此就會出現資產拋售，如果下跌后的資產依然沒人接盤，房地產市場就會失去流動性。所有市場主體的資產負債表都會因此萎縮。

由于銀行的很多抵押品都源于房地產信用，房地產市場失去流動性就會觸發金融系統風險。對沒有新增房地產需求的城市而言，“好的城市更新”就不能建立在增容的基礎上。千萬不要以為需求有保證的一線城市的做法，其他城市都可以仿效。

“好的城市更新”要最小化未來政府預算支出的增長。

就算城市更新獲得的土地收入能成功轉變為可持續的收入（稅收和分紅），但只要這部分收入小于由城市更新帶來的新增預算支出，就依然不是“好的城市更新”。政府的運維支出帶來的財政缺口，乃是進入城市化下半場所有城市最大的挑戰，“好的城市更新”應當有助于縮小這個缺口，而不是擴大這個缺口。

總之，“好的城市更新”要能讓財政收入最大，財政支出最小。如果因為城市更新導致凈收益減少甚至變為負值，就是“壞的城市更新”，最終必然會掉進 “財務陷阱”。

城市更新的陷阱

典型陷阱1：城中村改造

很多人都會在潛意識里把城中村視作和國外貧民窟一樣的城市“腫瘤”，欲除之而后快。兩者雖然形態類似，也都游離于規劃管控之外，但在城市財務中的角色卻完全不同。

國外公共產品大多通過直接稅定價，以征收房地產稅的模式向公共產品的使用者收費；中國公共產品則主要是通過間接稅向第三方（主要是企業）收費。

因此，國外的貧民窟是城市公共產品純粹的搭便車者，中國的城中村則通過給第三方就業者提供廉價居所，降低了企業用工成本，間接向城市財政做出了貢獻。

如果把城中村變為高價住房，會間接增加第三方（主要是企業）的運營成本。企業效益下降甚至外遷，則進一步惡化城市運營型增長階段的利潤表，使政府財政缺口進一步擴大。

正是因為中國特定的財政制度，城中村成為不同于貧民窟的、具有重要城市功能的“器官”。在沒有替代品（比如低價住房）的情況下，簡單拆除城中村非但不能解決城中村的問題，反而極有可能導致財政“大出血”，對城市公共預算造成持久損傷，為城市財政留下不可逆的后患。

最典型的例子就是西南某省會：依靠大規模增容開展城中村改造，導致爛尾樓隨處可見，寶貴的土地收益被揮霍一空，很難跨越城市化兩個階段之間的鴻溝。與之相對應的是廈門曾厝垵、西安袁家村的自主改造，政府沒有大規模增容，幾乎完全依靠市場力量完成了從物業出租向城市新功能的升級。

典型陷阱2：老舊小區改造

高昂的征拆成本決定了老舊小區改造仍舊只能依靠“增容—賣地”來平衡財務，補償標準越高，增容就越多。增容等于新增供地，城市化上半場接近尾聲，能夠賣出去的地越來越少。用于拆遷補償的多了，用于投資企業創造稅收的“最后一桶金”必然減少。如果過度供給土地，導致不動產價格下跌，整個城市已經形成的資本也會貶值。

增容必然需要新增人口。如果城市人口已經趨近穩定，增加的容積率要么沒有人要，項目爛尾；要么轉移城市較差區位的人口，引起其他區域人口減少陷入衰退。就算項目本身有足夠的需求，增容造成的公共產品及其運維成本增加，同樣會導致未來城市政府財政盈余減少，甚至出現赤字——老舊小區增容改造所形成的就是城市的“負資產”。

這種負資產項目越多，政府財政負擔就越重，轉型就越困難。那些財政自給率低于50%的城市，很多都會在城市化2.0階段失去競爭力。

對于大部分人口穩定甚至開始流出的城市，“增容式”老舊小區改造要立即停止。那些還有人口流入的城市要非常珍惜、謹慎使用“最后的容積率”。對這些城市而言，以居民自主更新為主的模式應該成為老舊小區改造最主要的模式。

2014年廈門市規劃局和廈門市國土資源與房產管理局出臺《廈門市預制板房屋自主集資改造指導意見（試行）》，提出“業主自愿、資金自籌、改造自主”的原則，湖濱一里60號樓在實施的層次進行了有意義的探索；喀什老城改造則是政府和居民合作，在原拆原建、沒有新增容積率的基礎上，保護和更新老城的同時，將老城改造成一個非常有特色的旅游目的地。

如果說廈門湖濱一里60號樓是探索不依賴賣地融資的城市更新模式，那么喀什老城則是摸索出一種可以持續帶來財政收入的城市更新模式。

典型陷阱3：退二進三

工業用地是城市存量用地中數量最大的類型之一。該類用地在城市財政中扮演的角色，就是創造稅收和就業，在缺失房地產稅的制度下，是城市政府利潤表中收入項對應的主要空間。

因此，任何工業空間的更新都必須直接或間接帶來更多的財政收入。凡是滿足不了這一條件的工業空間更新，都是“壞的更新”。

如果一塊工業用地由于經營的原因或周邊環境的原因無法提供承諾的稅收，那就意味著土地使用者對政府違約。無論土地使用權是否到期，政府都應有權按照工業用地的價格贖回剩余年限的土地權益。

政府可以用該土地繼續招商，讓新的土地使用者接著納稅；也可以用于商品房建設并高價出讓，將收益作為“最后一桶金”投資于高收益產業；還可以用于保障房建設并定向供給高稅收產業……但就是不能讓原來的土地使用者無償退二進三。

退二進三不僅意味著原來的使用者被免除了原先的義務，還可以將該土地轉為比工業用地價格更高的商辦用地。這實際上是在變相鼓勵投機者假借工業需求獲取商辦用地套利，從而擠走真正能帶來稅收的企業。

工業用地轉商住用地，應該是工業用地更新的高壓線。如果要轉，只能由政府贖回后重新出讓，土地升值收益應當全部歸政府。現在有些城市為了鼓勵集約利用工業用地，允許工業用地拿出30%作為居住用地來補償“上樓”成本。這樣做要非常小心。

因為房地產出讓是一次性的，產業上樓最終要體現稅收的增加，而稅收是持續性的，一次性的賣地收入彌補不了企業上樓增加的持續性運營成本。但是時間上的錯配卻讓工業用地使用者可以通過將房地產套現后，倒閉走人；一些理性的企業會拿出30%通過房地產獲得的資本性收益，遷到不需要產業上樓的周邊地區甚至東南亞，以維持較低的運營成本。

大量的工業用地轉變性質成為商辦用地（甚至居住用地），都意味著所有者權益的流失。如果還要進一步增容，流失得就更多，這些都是城市轉型必需的“最后一桶金”。工業用地改變性質和增容，也會帶來公共產品運維成本（也就是一般財政支出）的增加。

產業遷移稅收減少，運維成本上升，“一降一升”，更新非但沒有帶來財政盈余，反而導致財政赤字，使原本就過剩的商辦用地雪上加霜，浪費了城市服務升級以及產業遷移的寶貴機會。這樣的工業用地更新模式，背后其實是巨大的財務陷阱。

城市政府的轉型：風投還是賭徒？

對于城市政府而言，賣地就像賣礦，如果城市政府不能使本市從資源型城市轉為資產型城市，城市遲早會收縮。這方面的成功逆襲者，就是合肥政府。

合肥政府一開始就把城市更新作為更宏大的城市增長的一部分。現在被大家熟知的是合肥通過跳出老城，建立濱湖新區，促使市政府和省政府搬遷，成功為城市基礎設施和投資頭部企業融資。但很少有人注意到，在此之前，合肥老城有過一輪全國皆知的“大拆違”。通過對老城違章建筑做減法，為濱湖新區創造了最初的需求。

和西南某市改造城中村的做法完全相反，合肥并沒有在老城大拆大建，而是通過拆違把違章建筑“竊取”的需求還原為新的容積率需求，然后在濱湖新區的國有土地上將容積率變現。

為了最大限度抬高地價，合肥政府不僅為濱湖新區配備了基礎設施，包括路網、綠化、中小學和醫療機構等，還把市政府、省政府一起遷往濱湖新區，舉全市之力建設最高標準新區。

完備的配套設施使濱湖新區獲得很高的一次性土地收益，成為合肥啟動增長的“第一桶金”。

那時，合肥和其他城市的新城建設還沒有太大差別。真正讓合肥和其他城市拉開差距的，是其他城市用這筆錢又建了第N條地鐵，又修了大廣場、大馬路、大公園、大劇院……而合肥政府抓住了京東方這個對合肥家電產業至關重要的企業，開創了“注”資招商的新模式，待企業成熟成功上市，通過二級市場套現，然后再尋找下一個“潛力股”……

采用這種模式，合肥政府先后投資了京東方、長鑫存儲、兆易創新、蔚來汽車等知名企業。成功投資一個龍頭企業，往往會帶來一串相關企業，隨著稅收的增長，合肥逐漸擺脫對土地出讓的依賴，2020年先于珠三角明星城市東莞跨入萬億城市俱樂部。

在中國，城市政府是在進行“風投”。從表面看，合肥政府很像“賭徒”，但實際上其抗風險能力遠超其他市場主體。比如就算政府投資蔚來汽車沒賺錢，但只要能拉動動力電池等相關產業進入合肥，政府還是可以從其他企業獲得稅收。

合肥的實踐表明，必須將廣義的城市更新放到從土地財政轉向股權財政這一過程中進行考慮，把每一次城市更新都視作向資本市場遷移的機會。

新的玩法需要新的機制，對于城市政府而言，強大的國有資產管理機構是參與這一玩法所必需的；對于國家而言，巨大的股票市場就變得至關重要，沒有足夠的市場容量，根本不可能容下如此多的資本。

結語

城市化下半場是更殘酷的“淘汰賽”。目前還能繼續賣地的城市政府必須意識到，現在的土地收入既是它們在土地市場獲得的“最后一桶金”，也是它們向股票市場遷移的“第一桶金”。

如果不能在新的資本市場將其轉變為可以帶來永續收入的權益，而是在錯誤的城市更新中將其揮霍一空，這樣的城市就會失去參加城市化下半場比賽的入場券。這對每個城市而言都是生死攸關的一刻。如果不能及時識別城市更新背后暗藏的財務陷阱，一張錯牌就足以讓整個城市難以復蘇。

作者 趙燕菁｜投稿 tougao99999

作者簡介：廈門大學教授，所著《大轉折》一書由中國人民大學出版社于2026年4月出版。

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