梁建章：中國人口政策變遷史

中國古代的人口歷史

中國在歷史上始終是一個人口大國，存在著如下幾方面原因。第一，中國的大部分國土面積都處于溫帶，處于最適合人類居住的理想環(huán)境。尤其如果與古希臘、古埃及等國家相比，中國在氣候和地理位置方面都有明顯的優(yōu)勢。如果與其他位于溫帶的國家相比，中國又更早地進(jìn)入對本地區(qū)進(jìn)行充分開發(fā)的階段，形成了有利于人口聚集和繁衍的環(huán)境。

第二，中國歷來重視農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)技術(shù)的開發(fā)。“民以食為天”是儒家思想的重要組成部分，被歷代封建君主謹(jǐn)記，執(zhí)政者始終重視對水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的總結(jié)。早在春秋戰(zhàn)國時期，鐵器農(nóng)具就已經(jīng)得到推廣，牛耕也開始普遍應(yīng)用。宋朝以后，南方的廣大沼澤地區(qū)被開發(fā)成高產(chǎn)水田，一度成為最富裕和人口最稠密的魚米之鄉(xiāng)。

第三，在經(jīng)歷過一些導(dǎo)致人口大幅度降低的亂世之后，中國社會從明清開始進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。尤其如果與同時期的歐洲社會相比，在那五六百年里，中國并沒有長時期經(jīng)歷大規(guī)模的戰(zhàn)亂或瘟疫，反而依靠對玉米、土豆、紅薯等新作物的引進(jìn)，極大地提高了土地生產(chǎn)率并迅速擴(kuò)大了糧食種植面積，為人口規(guī)模的持續(xù)性增長奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)于中國歷朝歷代的人口總量，學(xué)界存在著多種觀點和分析，并沒有絕對權(quán)威和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。我們在這里結(jié)合部分主流觀點，按照不同歷史時期進(jìn)行一下大致的概括，所使用的數(shù)據(jù)主要用于反映整體趨勢，并不代表作為相關(guān)朝代人口統(tǒng)計的唯一正解。

第一階段，秦朝直至南北朝。在這個階段，中國人口總量的低谷大致出現(xiàn)在秦末漢初。在西漢初期，人口總量最少時大概只有1 500萬的規(guī)模。之后隨著整個社會進(jìn)入休養(yǎng)生息的階段，西漢在人口高峰時曾達(dá)到6 000萬左右的規(guī)模。但是在經(jīng)歷了“王莽篡漢”等社會動亂之后，人口總量又一度下跌至3 000萬左右，直至東漢中后期才恢復(fù)到6 000萬的規(guī)模。總的來說，直到隋朝建立之前，中國人口規(guī)模的上限基本上就在6 000萬左右。

第二階段，隋朝到元朝。從“貞觀之治”到“開元盛世”，作為中國古代歷史上的鼎盛時期，唐朝中期的人口總量達(dá)到了8 000萬~9 000萬的規(guī)模。但在“安史之亂”后，唐朝乃至之后五代十國時期的人口總量曾出現(xiàn)下跌趨勢。直到北宋建立之后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)以及經(jīng)濟(jì)的高度繁榮，有觀點認(rèn)為中國人口總量在當(dāng)時第一次突破了1億大關(guān)。但之后由于外族入侵帶來的戰(zhàn)亂和統(tǒng)治面積縮小，南宋的人口總量沒能回到北宋時期的高峰。包括在進(jìn)入元朝之后，人口規(guī)模也只是維持在7 000萬左右的水平。

第三階段，明清兩朝。明朝初期的人口規(guī)模在6000萬左右，之后長期處于人口增長的階段，到17世紀(jì)初，全國人口已經(jīng)歷史性地突破了2億大關(guān)。由于自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭因素的影響，明末清初的人口總量曾出現(xiàn)大幅度下跌，但清朝中期的人口總量已經(jīng)從1.2億左右反彈到了2億的規(guī)模，到1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)的時候，人口總量更是達(dá)到了4億（即人們熟知的“四萬萬同胞”）。

人口變化的規(guī)律和特點

第一，朝代更替的影響。當(dāng)中國處于動蕩、割據(jù)和戰(zhàn)亂的階段時，人口數(shù)量下降比較明顯。其中既有人口大面積死亡的因素，也涉及因社會動亂而大幅度增加統(tǒng)計人口的難度，從而導(dǎo)致大量的數(shù)據(jù)被遺漏。所以每個朝代建立的初期，往往是階段性的人口總量低點。接下來在新朝成立之后，和平年代的生育率明顯上升，死亡率明顯下降，在朝代中后期往往會形成人口高峰。但之后隨著舊王朝的分崩離析，人口總量再次出現(xiàn)下降趨勢，直到建立起新的大一統(tǒng)王朝，周而復(fù)始。

第二，科技與經(jīng)濟(jì)的推動。在“分久必合，合久必分”的整體格局下，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口總量會呈現(xiàn)出逐步增長的趨勢。幾個持續(xù)時間較長的朝代，其人口總量的最高峰數(shù)值都相比前一個朝代創(chuàng)造了新高。但是增長的幅度一度相對有限，唐朝的高峰比漢朝高了30%~50%，宋朝的高峰只比唐朝高了20%~30%。直到進(jìn)入明清之后，中國的人口總量才進(jìn)入爆炸性增長階段，明朝的高峰要比宋朝高出約一倍，而清朝又比明朝高出約一倍。

中國歷代人口及其占同期世界人口的大致比例

第三，世界人口占比的變化。盡管中國歷朝歷代的人口總量變化很大，但如果我們將中國人口與同期的世界人口進(jìn)行對比，就會發(fā)現(xiàn)中國人口的世界占比處于相對穩(wěn)定的位置。整體而言，該項數(shù)據(jù)在和平時期可能達(dá)到30%~40%，而當(dāng)中國進(jìn)入戰(zhàn)亂時期，該項占比則下降到20%~30%的水平。

值得一提的是，以清朝末期的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，從19世紀(jì)初到20世紀(jì)初，中國人口從3.3億增長到了4.3億。但與此同時，中國人口的世界占比卻出現(xiàn)了下降，這說明世界上其他國家的人口增長速度要比中國快。很多國家當(dāng)時正在經(jīng)歷現(xiàn)代化早期的人口爆炸，如前文所述，在現(xiàn)代化的早期，由于死亡率先于生育率下降，一個在幾十年內(nèi)人口快速增長的窗口會出現(xiàn)。對中國來說，直到20世紀(jì)50—70年代才迎來這個現(xiàn)代化的人口爆炸窗口，比歐美發(fā)達(dá)國家晚了幾十年到100年。

在進(jìn)行上述總結(jié)的同時，我們還需要認(rèn)識到，這些規(guī)律特點建立于農(nóng)業(yè)社會的整體背景下。有限的耕地面積和糧食產(chǎn)能，在某些階段會成為制約人口上限的要素，甚至可能由于各方對要素的爭奪，直接帶來大幅度降低人口總量的戰(zhàn)亂局面。而在進(jìn)入工業(yè)社會之后，影響人口發(fā)展的要素發(fā)生了改變，而人口對于社會發(fā)展的意義也出現(xiàn)了變化（比如本書研討的人口與創(chuàng)新的關(guān)系）。因此，我們在對中國人口的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和展望趨勢時，不僅要回顧中國人口發(fā)展的歷史，更需要放眼世界，重點關(guān)注其他國家在由農(nóng)業(yè)社會邁向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型過程中所經(jīng)歷的人口趨勢變化，其中很多經(jīng)驗教訓(xùn)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

古代的人口政策

早在春秋戰(zhàn)國時期，君主和謀臣們就意識到人口規(guī)模對爭霸的重要性，因此往往在施政綱領(lǐng)中添加鼓勵生育的內(nèi)容。比如“春秋五霸”中的齊桓公就曾接納管仲的建議，推行鼓勵早婚早育的政策，下令“丈夫二十而室，婦人十五而嫁”。更具傳奇色彩的故事發(fā)生在越王勾踐身上，在那段臥薪嘗膽的漫長歲月中，越國為了在國力上盡快超越吳國，推出了大幅度鼓勵生育的政策，包括由官府出面為孕婦提供免費的接生服務(wù)，并為新生兒家庭直接提供物質(zhì)獎勵，而且是生得越多獎勵越多。

越國最終能夠?qū)菄晒?fù)仇，其人口政策的貢獻(xiàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳說中的西施和鄭旦。商鞅變法的政策中同樣包含了推動人口增長的內(nèi)容，畢竟更多的人口能夠提供更多的軍力和勞力，符合鼓勵耕戰(zhàn)的改革方向。因此，商鞅強(qiáng)行貫徹小家庭政策，規(guī)定凡一戶之中有兩個以上兒子到立戶年齡而不分居的，加倍征收戶口稅。這項政策推動更多年輕人盡早結(jié)婚，從而在客觀上提升了整個國家的生育率。

上述誕生于爭霸時代的人口政策，之后也被各個大一統(tǒng)的朝代借鑒。比如西漢初年，面對全國人口由于長期戰(zhàn)亂而大幅度下降的局面，漢高祖劉邦推出了“民產(chǎn)子，復(fù)勿事二歲”的政策，即生一個孩子就可以免除兩年的賦稅和徭役。之后漢惠帝則規(guī)定，要對有15~30歲未出嫁的民間女子的家庭處以罰款。上述政策的推行，幫助西漢迅速擺脫了人口低谷期。唐太宗李世民在貞觀元年（627年）發(fā)布了著名的《令有司勸勉庶人婚聘及時詔》，非但推出了多項鼓勵生育的政策，而且將“婚姻及時”“戶口增多”納入考核地方官員政績的重要指標(biāo)，盤活了鼓勵生育的體制機(jī)制，之后人口快速增長，并在開元盛世期間迎來歷史性的人口高峰。

如果從統(tǒng)治期間人口增長的幅度來看皇帝對中國人口的貢獻(xiàn)，那么唐太宗和康熙皇帝是貢獻(xiàn)最大的。清朝從康熙末年開始試點推行“攤丁入畝”，并在雍正執(zhí)政期間全面推行。所謂“攤丁入畝”，核心就是以田地而非人口作為征稅對象，此舉令大量農(nóng)村家庭擺脫了“人頭稅”的束縛。在納稅總額被田地面積限定的背景下，生育更多的子女往往意味著平添勞力，從而在客觀上產(chǎn)生了鼓勵生育的顯著效果，也使清朝從中后期開始進(jìn)入人口數(shù)量爆發(fā)性增長的階段。

新中國人口政策的變遷

新中國建立后，中國人口從農(nóng)業(yè)社會的高出生率、高死亡率，過渡到工業(yè)化初期的高出生率、低死亡率，再過渡到工業(yè)化中后期的低出生率、低死亡率。這是典型的由社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化引起的人口轉(zhuǎn)型。根據(jù)人口政策方向，可將新中國成立后的70年分為四個階段。

第一階段是1949—1970年，限制節(jié)育和鼓勵節(jié)育的交錯。1950年4月，中央人民政府衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部發(fā)文限制機(jī)關(guān)和部隊婦女非法打胎。1952年，衛(wèi)生部規(guī)定限制節(jié)育及人工流產(chǎn)。1953年，衛(wèi)生部要求海關(guān)禁止進(jìn)口與國家政策不符的避孕用具和藥物。這些政策旨在保護(hù)婦女，客觀上限制了節(jié)育。1953年新中國首次人口普查顯示，當(dāng)年中國人口有5.83億，年增1 300萬。總?cè)丝谶h(yuǎn)超1949年普遍認(rèn)為的4億多。“大躍進(jìn)”和隨后的三年困難時期，進(jìn)一步促使政策轉(zhuǎn)向。1964年，國務(wù)院設(shè)立國家計劃生育委員會，各地也設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，開展節(jié)育工作。但這些工作在1966年“文化大革命”開始后基本陷入停頓。

第二階段是1971—1979年，以“晚、稀、少”為特征的計劃生育。1971年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，開啟了計劃生育時代，標(biāo)志著人口政策從政府倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨降哪繕?biāo)為導(dǎo)向，對家庭生育行為進(jìn)行干預(yù)和控制。1973年12月，第一次全國計劃生育匯報會提出了“晚、稀、少”政策：“晚”是指男25周歲、女23周歲才結(jié)婚，“稀”是指生育間隔為3年以上，“少”是指只生兩個孩子。

第三階段是1980—2013年，以“一胎化”為基調(diào)的計劃生育。1980年1月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于1980年國民經(jīng)濟(jì)計劃安排情況的報告》，指出：“計劃生育要采取立法的、行政的、經(jīng)濟(jì)的措施，鼓勵只生一胎。”1980年9月25日，中共中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，啟動了以“一胎化”為基調(diào)的計劃生育政策。公開信在表述上僅“提倡一對夫婦只生育一個孩子”，但在實踐中，這往往表現(xiàn)為強(qiáng)制性地限制生育數(shù)量。1982年，中共十二大確立計劃生育為基本國策。1984年4月，針對“一胎化”激化的社會矛盾，中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于計劃生育工作情況的匯報》的文件中，適當(dāng)放寬了限制，奠定了1984—2013年計劃生育政策的主要模式：對于以大中城市為主的城鎮(zhèn)居民，一對夫婦只能生育一個孩子；先生育的是女孩的農(nóng)村居民允許生第二個；少數(shù)民族可以生育2~3個孩子。在執(zhí)行層面，20世紀(jì)80年代只是在城市范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行，到了20世紀(jì)90年代，農(nóng)村也開始嚴(yán)格執(zhí)行。

第四階段是2014年至今，實施“單獨二孩”、“全面二孩”和“三孩”政策。2013年衛(wèi)生部與國家計劃生育委員會合并，成立國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。2014年“單獨二孩”政策在全國逐步實施，但效果有限，2015年全國出生人口甚至比上年減少32萬。自2016年元旦開始，“全面二孩”政策實施，但出生人口遠(yuǎn)低于預(yù)期，新出生人口小幅反彈到1 700多萬，以后就直線下降。2021年，“三孩”政策開始實施，各地逐步取消了很多限制生育的措施。到2022年出生人口就大幅下降到956萬，生育率不到1.1，比日本還低。

新中國人口變化

1.生育率變化

低生育率危機(jī)已經(jīng)非常顯著。2016年放開“二孩”后，新出生人口出現(xiàn)了非常短暫的反彈，新出生人口一度超過1800萬。這個反彈的出現(xiàn)主要是由于很多人補(bǔ)生了“二孩”。去掉補(bǔ)生的效果，生育率并沒有大幅提升，而且隨著補(bǔ)生效果釋放完畢，生育率和新出生人口繼續(xù)快速下降。尤其是最近幾年，生育率下降到了令人觸目驚心的程度。2022年的出生人口只有956萬，不到印度的一半，生育率跌破了1.1的水平，在世界上幾乎是最低的（僅僅略高于韓國）。說中國正在面臨嚴(yán)重的低生育率危機(jī)絕對不是危言聳聽。

從中國出生人口占世界出生人口的比例來看，20世紀(jì) 90年代以后中國新出生人口占世界新出生人口的比例快速下降。從20世紀(jì)80年代的17.2%（1982年）經(jīng)過小幅度變動后，降到了20世紀(jì)90年代的15.6%（1992年），到1999年只有13.7%。從1974年開始，中國每年的出生人口就一直小于印度了，2021年和2022年不到印度的一半。

我們可以看出，20世紀(jì)五六十年代，生育率維持在比較高的水平。與此同時，隨著醫(yī)療條件的提升，嬰兒死亡率和人口死亡率降低。嬰兒死亡率從新中國成立前的200‰下降到1994年的37.79‰，并進(jìn)一步下降到2020年的5.4‰；人口死亡率從1949年的20‰下降到2020年的7.07 ‰。高生育率和低死亡率的結(jié)果就是人口快速增加。根據(jù)下圖數(shù)據(jù)顯示，1950年中國總?cè)丝跒?.5億，1960年達(dá)到6.6億，1970年達(dá)到8.3億，1980年達(dá)到9.9億，1990年達(dá)到11.4億，2000年達(dá)到12.7億，2010年達(dá)到13.4億，2020年達(dá)到14.1億。

在這個時期，出生人口快速增長在世界范圍內(nèi)是比較普遍的現(xiàn)象，所以雖然中國總?cè)丝谠鲩L很快，但是總?cè)丝谡际澜缛丝诘谋戎夭]有增加，尤其是在20世紀(jì)90年代以后，占世界人口的比重開始下降。總?cè)丝谡际澜缛丝诘谋戎貜?950年的22%下降到2020年的18%。中國人口政策的滯后問題尤為突出。

和中國一樣，世界總?cè)丝谠?0世紀(jì)六七十年代增長很快。當(dāng)時很多人開始擔(dān)憂人口增長過快會導(dǎo)致資源枯竭，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是一些國家采取了限制生育的政策。中國在20世紀(jì)80年代推出“一胎化”政策，但是并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，生育率還是維持在比較高的水平，甚至有些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了在“一胎化”政策嚴(yán)格執(zhí)行之前“搶著生”的現(xiàn)象，生育率還略有反彈。但這個反彈是短暫的，當(dāng)20世紀(jì)90年代中國嚴(yán)格實行“一胎化”政策時，生育率已經(jīng)降到了更替水平以下。當(dāng)時的人口增長主要歸因于慣性和壽命的延長。2000年時，中國的生育率已經(jīng)降到了1.5以下，在這個水平下，韓國、日本等國家都開始調(diào)整甚至完全逆轉(zhuǎn)人口政策，把限制生育的政策改為人口政策。

根據(jù)下表顯示，日本在1974年取消限制，當(dāng)時的生育率是2.05；1994年開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率是1.42。韓國在1996年取消限制，當(dāng)時的生育率是1.57；2005年開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率是1.08。中國臺灣在1990年取消限制，當(dāng)時的生育率是1.81；2005年開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率是1.12。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆轉(zhuǎn)，即停止抑制生育的同時開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率分別是1.96和1.74。泰國在2000年取消限制，當(dāng)時的生育率是1.67；2015年開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率是1.4。土耳其在2003年取消限制，當(dāng)時的生育率2.35；2014年開始鼓勵生育，當(dāng)時的生育率是2.1。

由此我們可以看出，一般來說，生育率降到1.5~2.4時就會取消限制生育的政策。按照這個規(guī)律，中國應(yīng)該在2000年左右就取消限制生育的政策，放開生育，因為當(dāng)時的生育率已經(jīng)降到了1.5以下，而現(xiàn)在則應(yīng)該立即鼓勵生育。

2.性別比例變化

嚴(yán)格執(zhí)行“一胎化”政策的后果之一是農(nóng)村人口性別比失衡。出生性別比指的是每100名活產(chǎn)女嬰對應(yīng)的活產(chǎn)男嬰的數(shù)量，正常的出生性別比一般為103~107。（男孩出生時的比例略高，成年以前男孩的死亡率也略高，所以成年以后男女比例大致應(yīng)該是平衡的）。下圖是中國的出生人口性別比，可見20世紀(jì) 90年代以后就出現(xiàn)了大幅度的男多女少的偏差。性別比偏差最高時達(dá)到了121.1（2004年）。

性別比失衡的原因是中國當(dāng)時在農(nóng)村實行了特別的“一胎半”政策，即先生了男孩就不準(zhǔn)生了，先生育了女孩，還可以再生一個。在這種制度下，如果先生育了女孩，出于重男輕女或者喜歡兒女雙全的考慮，接下來就自然地想生男孩，于是有些農(nóng)村的婦女就可以通過各種方式做產(chǎn)前性別鑒定和選擇性多胎，這就導(dǎo)致了20世紀(jì)90年代以后的出生男女比例失衡。

出生性別比失衡會導(dǎo)致二三十年以后婚姻市場的擠壓，也就是說，當(dāng)這些男孩到了婚娶年齡時，社會上并沒有足夠的適齡女青年。因此，有些男青年就需要推遲結(jié)婚的年齡，等到自己更有經(jīng)濟(jì)能力時才能找到結(jié)婚對象。總的來說，結(jié)婚市場里面會有一些男青年需要等待更長的時間才能找到結(jié)婚對象，有些甚至一直單身。2010年以后，生育政策逐步放開，這種男女比例失衡的現(xiàn)象逐步緩解。出生人口性別比在2010年以后從高位回落，近幾年已經(jīng)恢復(fù)到接近正常。

本文整理摘編自梁建章所著新書《人口戰(zhàn)略》，點擊左下角閱讀原文購買。