一位地方債務科科長的思考

記者 杜濤

李晨光擔任南方某市債務科科長已滿一年時間，越發感受到債務管理在地方政府工作中的重要性。

此前當地進行了部門調整，將債務管理職能從相關金融業務部門剝離，單獨設立債務科，該科室與預算科、國庫科并列，成為當地財政的三大核心科室。

李晨光說：“這三類工作，對應收入、支出、風險防控三大核心工作，也契合發展、改革和穩定這三件大事。在中國，地方各項工作的主線基本圍繞這三方面展開，預算、國庫和債務也就成了財政運行的核心支柱。”

地方政府債務管理進入了新的階段。

2025年11月3日，根據財政部官網，財政部新設“債務管理司”，其中一項重要職能就是加強政府債務監測監管，防范化解隱性債務風險。

地方層面，各省財政廳和地級市雖早已成立相關職能科室，但債務管理部門的重要性正在進一步凸顯。

2024年，中國曾啟動一輪大規模地方政府化債工作。同年11月，中國推出高達12萬億元的一攬子化債政策；在此基礎上，2025年還安排了5000億元化債資金，用于支持解決拖欠企業賬款、存量PPP項目問題等化債工作；2025年四季度通過盤活地方債結存限額，進一步追加了3000億元資金用于化債。

5月9日，國務院常務會議研究推進地方政府債務風險化解有關工作。會議指出，一攬子化債方案部署實施以來，債務風險化解工作取得明顯成效。要繼續聚焦重點領域和薄弱環節，壓實地方主體責任，完善支持化債政策，增強地方自主償債能力，確保如期完成化債任務。要建立健全長效機制，堅決防范新增隱性債務。

中誠信國際研究院院長袁海霞對經濟觀察報表示，我國化債工作目前已步入中場深水區。“6+4+2”的一攬子化債政策已落地實施三分之二，全國存量隱性債務規模累計削減幅度超過一半，標志著風險化解取得了實質性進展。

不過，袁海霞也警示當前仍面臨多重挑戰：一是部分區域財政收支矛盾加劇，可用于化債的資金捉襟見肘；二是局部地區債務期限結構不合理，短期債務占比過高，導致階段性償付壓力集中顯現；三是城投平臺轉型進程艱難，自主盈利能力尚未形成，仍處于依靠外部支持的被動調整期。

一方面要嚴控債務，另一方面還要保證政府在經濟發展中發揮作用，這無疑對債務部門的負責人提出了挑戰。

已經在債務科工作了一年的李晨光發現，基層債務科工作繁重、壓力大，多為事務性工作，晉升空間有限，多數人不愿從事該崗位。

他進一步解釋，當前地方債務管理矛盾突出：土地財政持續萎縮，地方財政收入承壓，可用于化解債務的資金不足；專項債審核趨嚴、收益要求提高，地方融資渠道收緊，發展與合規矛盾加劇；中央政策側重于宏觀指導，地方需要統籌財政、金融、產業發展，兼顧保運轉、防風險、促發展，實操難度極大。

李晨光說，實際上，債務在地方工作中扮演著連接財政與金融的樞紐角色，它不僅要防止財政風險向金融系統傳導，也要防范金融風險反過來沖擊財政，這是一種雙向傳導機制。從地方財政的角度看，債務管理工作銜接財政、金融、產業發展，是地方治理的核心樞紐，基層債務科需要兼顧政策落實、風險防控、地方發展等工作，工作量與職能遠超宏觀層面的制度管理。

新的債務科

“實話實說，如果讓我選，我肯定不愿意去債務科。這個崗位費力不討好，壓力又大。”李晨光說。

此前，其所在的部門為金融債務科，后拆分為兩個科室：一個是金融科，一個是債務科。

成立債務科，表面上是響應財政部設立債務司的機構調整，實際上是因為地方化債辦撤銷，人員和工作職能整體劃轉回財政局，局內由此設立一個新科室消化和承接劃轉的職能。

在地市一級，原金融債務科本身的職能并不多：一是負責PPP（政府與社會資本合作）項目管理；二是管理本地融資擔保公司，履行出資人職責；三是配合省財政廳金融處開展工作；四是統籌債務管理相關工作。

科室拆分后，新成立的債務科只負責一件事：債務。

地方政府債務分為“顯性債”與“隱性債”兩類。“顯性債”是指地方政府直接發行、承擔償還責任的“一般債”和“專項債”余額；“隱性債”來源于地方融資平臺，這類機構多為承擔基建投資任務的地方國企，相關債務包含城投債余額、商業銀行貸款余額及各類非標融資余額。地方融資平臺對這部分債務承擔直接償還責任，一旦出現債務違約風險，地方政府需要履行擔保救助義務，實際承擔間接償債責任，因此被劃定為地方政府隱性債務。

接手債務科工作后，李晨光就感覺假期離他遠去，進入2026年更是如此。“從過完年到現在，幾乎每天都是晚上10點才離開辦公室，假期也是在家里辦公。”

在他看來，現在的債務管理工作相較以前有了很大變化。其一，地方財政收支狀況不容樂觀，這增加了償債的壓力；其二，上級部門對債務管理工作要求越來越高，對新增隱性債務基本采取零容忍態度；其三，債務管理涉及的業務范圍越來越寬。

上述地市財政局負責人說，地方政府債務分為兩大類，一類是政府債務，比如一般債、專項債等；另一類是國企、城投債務。“一些地區會將債務科和預算科合署辦公，畢竟兩者關聯度更高，此外還會單設國企債務科。是否設立單獨的債務科，也就是將政府債務、國企融資平臺的債務放在一起管理，要看實際需要。現在已經經歷多輪債務化解，從處置地方政府債務，到融資平臺債務，再到國企債務，現在還要處理拖欠企業賬款。與債務相關的內容是越來越多。”李晨光說。

比如，現階段，拖欠企業賬款可動用專項債資金撥付還款，該項業務已逐步納入債務管理體系。

李晨光說，不能套用宏觀制度設計思路來理解地市級或縣市區一級的債務科，基層科室的職能定位、工作強度與中央、省級層面存在明顯差異。地方債務管理并不只是數據監測、機制建設、監督檢查或問責，也不僅是發行幾批專項債券那么單一。“具體到債務科的職能，它不僅涵蓋顯性債務、隱性債務，還包括城投等各類融資平臺的債務管理，可以說是打包統籌。但債務工作本身又是一個非常宏觀、復雜的事項。在中央或省級層面，更多是制定規范性文件、明確負面清單、理順管理機制即可；而在市縣層面，債務科不僅要承擔管理職能，還涉及大量宏觀層面的工作，比如防風險的策略制定、與政府決策的銜接把關，這些都是系統性的任務，遠不止執行文件那么簡單。”李晨光說。

科長的思考

任職一年，李晨光對地方債務管理有了一些思考。

在他看來，中央層面側重制度設計、風險防控，地方政府需直面財政收支、債務兌付、流動性壓力，兩者工作重心存在差異。地方化解隱性債務，依賴中央資金支持；而中央化債又為地方提供債務置換作為支持，得以降低利息成本、以時間換取化解空間，但地方依舊需要承擔付息壓力。

為化解地方政府隱性債務風險，2024年中央曾出臺一攬子化債方案。財政部公布的增量財政政策明確，增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務，加上連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，以及2029年及以后到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元仍按原合同償還，合計可化解債務12萬億元，地方需要消化的隱性債務總額從14.3萬億元縮減至2.3萬億元。

李晨光認為，當前債務管理機制仍在完善，政策需要統籌兼顧原則性與靈活性，平衡政策要求與地方實際，才能有效防范風險、推動地方經濟平穩發展。

他進一步解釋，這種統籌并非單純的債務管理問題。以債務化解為例，當前化債不是對債務進行核銷清零，而是置換、規范轉化的過程。簡言之，就是地方通過政府債券資金，將隱性債務置換為法定政府債務。轉型后，地方政府只需支付比原有隱性債務更低的利息，本質上是降低地方付息成本、緩解地方財政流動性壓力。“但不在隱性債務統計范圍內的國企其他債務，該如何處置？這類債務同樣需要地方政府承擔償付壓力。除此之外，地方政府每月還要應對各類剛性支出帶來的高強度流動性需求、月度債務利息的兌付壓力，又該如何化解？這些都是當下現實且緊迫的問題。”李晨光說。

李晨光梳理出多地財政共同面臨的現實困境。

按照上述財政部數據，地方僅需自行處置2.3萬億元隱性債務，但新增隱性債務現象仍時有發生。2025年8月，財政部還通報了六起地方政府隱性債務問責典型案例。

李晨光說，利息屬于剛性支出，一旦出現逾期，就意味著構成實質性債務違約，極易引發金融機構連鎖反應，甚至誘發區域性、系統性金融風險。為緩解流動性壓力，不少地方只能統籌各類資源，施壓銀行下調利率。“例如，一些地方政府將住房公積金、物業維修資金等大額存款作為籌碼與銀行談判，明確表示若不降息就將賬戶轉移至其他銀行。這種倒逼金融機構為保住存貸款規模被迫讓利的做法，中央和省里是不會操作的，只有基層政府才會如此行事，因為其他流動性來源已經很少。”

李晨光表示，地方財政困境不單是債務問題，背后牽扯著經濟發展、財力保障與風險防范交織的復雜局面。地方財政面臨“三保”等多重壓力，政策設計應該考慮基層實際情況。

他建議，政策制定要考慮到落地的實操性。預判執行環節可能出現的偏差。制度設計需要構建一種規范化的治理模式，比如零基預算改革、隱性債務管理以及預算績效管理，這些舉措本質上都是著眼于提升地方財政規范化治理水平。

（應被采訪者要求，文中李晨光系化名）