高鐵競爭下的民航業改革

來源：市場資訊

（來源：中國發展改革）

民航業改革：效率、技術與服務的行業變革

從“提前2小時等”到如今的“掐點兒登機”，中國民航業正在用改革解決屢遭用戶詬病的出行“痛點”。2025年7月，南航在北京大興至廣州航線上率先試點了“一刻登機”服務：面向無托運行李的旅客，取消了值機柜臺停止辦理手續的時間限制，航班登機口關閉前15分鐘內辦完值機、過安檢即可登機。這項服務從大興—廣州推廣至124條航線，日均輻射旅客超5.5萬人次。

一架南航C919國產大飛機在廣州白云國際機場起飛。新華社記者 王瑞平 攝

從截載時間“分秒必爭”的壓減，到中轉服務的“一次搞定”，再到選座規則的“陽光化”——無數個細節改變之下，中國民航業正悄然進行一場深刻的系統性改革。這場改革的背后，既有高鐵疾馳帶來的競爭壓力，也有旅客權利意識的全面覺醒，更是經濟發展、服務業升級與行業變革帶來的必然結果。

來自高鐵的競爭

據統計，2025年全行業累計有34家千萬級機場縮短了對外公布的截載時間。“出行時間縮減工程”正成為趨勢。這場時間爭奪戰正在重建民航相對于高鐵的核心競爭力——“效率”。

有觀點認為，民航業這一輪密集改革的驅動力，很大程度上來自一個強勁的“鄰居”——高鐵。當高鐵以350公里時速壓縮旅途時間時，民航最具競爭力的反擊策略，就是壓縮旅途之外的時間損耗。

中轉便利化改革瞄準的則是“轉機”這個長期被旅客詬病的環節。過去，中轉意味著行李要重拖、安檢要重過、兩段行程要自己銜接，這種碎片化的體驗嚴重削弱了航空出行的效率與便利。日前，民航局向全行業印發《民航旅客中轉便利化實施指南（第三版）》，重點規范了旅客服務、行李服務、信息服務、保障措施等方面要求，在行李服務方面，提出實施中轉逾重托運行李“一次支付、實時清分、全程保障”新模式，有效解決跨航企中轉過程中行李收費結算和保障銜接難題。航企之間打破壁壘、攜手合作，機場優化動線、完善中轉設施，海關、邊檢等部門協同配合、簡化流程，多方合力構建起“民航一張網”的服務格局。

有評論認為，中轉便利化改革還有一層容易被忽視的經濟價值：它讓“干支通、全網聯”的航線網絡成為可能。中小城市機場航線網絡薄弱，但如果能通過便捷的中轉服務將這些支線機場接入全國航空網絡，支線航空就有了生存和發展的空間。

這也是民航應對高鐵網絡化沖擊的必要之舉。交通運輸部數據顯示，我國已建成全球最大的高速鐵路網，高鐵營業里程達4.8萬公里，占世界高鐵總里程的70%以上，覆蓋全國97%的50萬以上人口城市。

面對高鐵在樞紐入城、準點率和座位空間等方面的比較優勢，民航業正在逐步重建自己的競爭優勢——不是通過降價，而是通過效率提升、服務優化和規則透明化來重塑旅客的出行體驗。

2025年12月27日，十四屆全國人大常委會第十九次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國民用航空法》，自2026年7月1日起施行。新民用航空法明確將旅客權益保護作為重要內容，要求航空公司和服務單位完善旅客運輸合同條款、加強個人信息保護、優化航班延誤或取消的處置流程，統一了國內航空運輸和國際航空運輸航空公司的賠償責任限額。這意味著旅客權益保障從過去依靠行業規章和政策推動，正式升格為法律層面的剛性要求。

“修訂民用航空法是推動行業高質量發展的現實需要。隨著航空市場結構日益多元、運行環境更加復雜、旅客需求呈現追求品質化個性化特征，民航業處于機遇與挑戰并存、動力與壓力同在的關鍵時期。”中國民航局局長宋志勇在解讀新法時如是說。

競爭之外，合作也在深化。2025年7月，民航局與國鐵集團共同印發了《推進“空鐵聯運”高質量發展重點工作任務清單（2025—2027）》，推動建設融合一體的綜合換乘中心、完善全流程聯運產品，目標是打造“一次購票、一證通行”的便捷出行體驗。空鐵聯運正在將航空的長距離優勢與高鐵的區域覆蓋優勢結合起來，這為民航業打開了新的增長空間——通過高鐵將服務觸角延伸至三四線城市，釋放下沉市場的消費潛力。

高質量發展的底層支撐

民航業的數字化轉型正在從“信息化”走向“智能化”，是本輪改革的重要支撐力。

2025年12月，民航局發布《關于推動“人工智能+民航”高質量發展的實施意見》，系統提出了涵蓋安全、運行、出行、物流、監管、規劃建設等六大領域的智能化應用框架。該實施意見提出：到2027年，率先實現人工智能與民航安全、運行、出行、物流、監管、規劃建設等領域融合發展；到2030年，人工智能成為推動民航高質量發展的強勁引擎。圍繞安全風險預警、運行智能優化、旅客便捷服務、物流提質增效等方面，細化提出了42項具有較高推廣前景的具體應用場景。

技術升級進一步驅動了服務模式的創新。從“一刻登機”到中轉旅客信息服務，背后都離不開數據平臺和智能化系統的支撐。數據顯示，民航中轉旅客服務平臺作為核心IT基礎設施，每天處理近200萬條出行信息，進行比對、校驗與標記，確保中轉流程的高效運轉。截至2025年10月，該平臺已在254個機場投用，累計識別中轉旅客2.21億人次。這些技術基礎設施，正是出行效率大幅提升的前提。

“十五五”時期是中國民航從“民航大國”邁向“民航強國”的關鍵躍升期，“十五五”規劃《綱要》為行業高質量發展擘畫了明確方向：“推動跨境交通基礎設施互聯互通，促進國際航空貨運健康有序發展”“推進低空經濟健康有序發展”等。

“低空經濟作為戰略性新興產業，既包括傳統通用航空業態，又融合無人駕駛航空新業態，逐漸成為民航業與相關產業交融互動的重要平臺，將顯著提升民航業的戰略承載力、影響力、帶動力。”宋志勇表示，一方面，通過新技術應用、新業態拓展、新模式創新，促進傳統通用航空產業迭代升級，進一步補齊傳統通用航空發展短板，為我國通用航空業發展提供新動力；另一方面，無人駕駛航空較傳統通用航空具有低成本、低門檻等優勢，豐富了高效出行、物流運輸等航空消費場景，拓展了航空市場服務空間。

近年來，山東青島萊西市以通航機場建設及通用飛機生產項目帶來的磁吸效應，引進并打造了一條從航空器研發、航材加工、精密制造到飛行培訓、空運服務、職業培訓的低空經濟產業鏈。新華社記者 李紫恒 攝

法治保障也在進一步強化。2026年7月1日，新民用航空法正式實施。中國民用航空局政策法規司司長楊穎介紹，新修訂的《中華人民共和國民用航空法》共16章262條，從飛行安全、適航管理、機場管理、通用航空和低空經濟、旅客權益保護、監督管理和法律責任等多個方面，對現行法律進行了全面修訂。

“如果說‘十五五’規劃《綱要》為民航業改革提供了方向指引，那么新民用航空法則為改革提供了制度保障。兩者合力，正在將此前分散的改革措施納入一個更加系統化、制度化的框架之中。”業內人士表示。

“賣產品”到“賣服務”的轉變

也有人認為，民航改革不得不提及的大背景，是中國經濟結構正在經歷從商品消費主導向服務消費驅動的歷史性轉變。

數據顯示，2025年，我國服務業增加值首次突破80萬億元，占GDP比重達57.7%，對國民經濟增長的貢獻率高達61.4%。同年，服務性消費支出占居民人均消費支出比重已達46.1%，增速持續領先商品消費。消費對經濟增長貢獻率達到52%，持續發揮經濟發展主引擎作用。中國信通院發布的報告顯示，體驗經濟市場規模已達18.4萬億元，同比增長22.6%，增速顯著高于全球平均水平。

5月1日，旅客在青島膠東國際機場排隊辦理值機手續。新華社記者 李紫恒 攝

宏觀數據背后是一個清晰的信號：中國經濟正在從“賣產品”加速轉向“賣服務”與“賣體驗”。

這種結構性的轉向對民航業意義深遠。過去，民航長期被視為一種“運輸工具”——旅客購買的是從A地到B地的物理位移服務。但在服務消費崛起的背景下，民航正在被重新定義：它不再僅僅是位移服務，而是一種消費體驗產品。截載時間、中轉效率、選座體驗、延誤處置——這些過去被視為“配套服務”的環節，正在成為決定民航競爭力的核心要素。

“國際經驗表明，隨著人均GDP逐漸邁過高收入國家門檻、達到1.5萬美元左右時，消費結構會出現從商品主導向服務主導的巨大轉變，我國也正處在這樣的階段。”國家發展改革委宏觀經濟研究院決策咨詢部戰略處副處長、副研究員李子文表示，從消費體驗化來看，具有體驗型、享受型特點的服務消費快速增長，體現了居民消費行為的目的正在從物資滿足向精神充裕、體驗提升轉變。

這意味著，民航改革的方向不僅要做快、做準，還要做好、做出品質感。與此同時，消費升級的大趨勢，要求民航這個服務密集型行業必須通過改革來匹配消費者不斷提高的期待。

民航業也在用實打實的行動回應這樣的趨勢和訴求。2025年5月，2025年“民航服務提振消費年”主題活動啟動。據有關部門介紹，民航業聚焦提振航空消費活力、優化旅客出行體驗，統籌推進完成18項重點任務，在航文旅融合、行李運輸、“干支通、全網聯”試點推進、航班正常、便捷出行、服務管理能力等多個方面落地惠民服務舉措，開拓航空市場，提升運行效率，滿足旅客多樣化服務需求。

（中國發展改革報社記者 甄敬怡）

差異化競爭實現各美其美

□ 田新元

近年來，中國高鐵網絡縱橫延展，持續擠壓民航中短途客運市場。曾經獨占長途快速出行市場的民航，面臨前所未有的競爭壓力。面對突飛猛進的高鐵，飛機如何應對？

飛機與高鐵的競爭，比的從來不是單純的瞬時速度，而是全流程出行效率。很多人以為飛機速度遠超高鐵，實則忽略了航空出行的隱性時間成本。機場通常遠離市區，前往機場往往需要花費比較長的時間。更重要的是，機場有嚴格的安檢程序，需要提前到達機場，辦理安檢、值機、行李托運、候機等，這些時間必須提前預留出來。更加不可忽視的是，飛機易受天氣等意外因素影響，造成航班延誤，甚至取消航班。反觀高鐵，車站多坐落市區，無需繁瑣安檢，發車頻次密集，準點率高，特別適配中短途商務、通勤出行需求，這也是民航中短途航線節節敗退的核心原因。

立足里程差異、精準鎖定優勢市場，是民航突圍的首要路徑。超長途出行中，飛機的速度優勢凸顯，高鐵長時間乘車的疲憊、多次換乘的繁瑣，遠不及航空直達高效。民航應主動收縮中短途低效航線，采取差異化競爭，深耕長途干線、跨省遠途、邊疆及跨境航線，形成與高鐵長短互補的市場格局。

優化全流程服務、精簡出行環節，是民航提升競爭力的關鍵舉措。當下，民航諸多繁瑣流程，是流失客流的原因之一。高鐵支持隨買隨坐、靈活改簽，而民航嚴苛的行李托運、冗長的安檢流程、退票改簽費用高，極大降低了出行體驗。民航業需主動革新服務模式，簡化常態化流程，推廣線上極速值機、電子行李憑證、無紙通關等服務。

靈活調整票價策略、消除價格劣勢，是民航爭奪客流的重要手段。當前，國內諸多航線票價以高鐵票價為錨，淡季機票價格波動極大，時常出現機票價格低于高鐵票價的情況。民航業應建立更透明、靈活的定價體系，在淡季推出常態化平價票、往返特惠票，提升價格競爭力。

民航與高鐵的競爭推動了整個交通系統的優化升級。高鐵網絡緩解了民航在短途運輸上的壓力，使其能集中資源開拓遠程航線；民航的國際網絡則為高鐵提供了連接世界的跳板。從長遠來看，空鐵競爭終會走向協同共生。民航無需全面對標高鐵，而是發揮自身放射性網絡優勢，彌補高鐵線性路網的局限。

兩者競爭還深刻影響著區域經濟發展。高鐵沿線城市形成新的經濟增長帶，而擁有國際航空樞紐的城市則提升了全球資源配置能力。成都、重慶等西部城市通過“空鐵雙強”，正在改寫中國區域經濟版圖。

交通方式的演進史，本質上是一部人類突破時空限制的歷史。展望未來，航空與高鐵將從競爭走向更深層次的協同。當高鐵以350公里的時速飛馳，當民航客機在萬米高空巡航，它們共同編織著現代中國的速度傳奇。這場天空與地面的角逐，沒有絕對的勝負，只有不斷的進步。最理想的交通生態不是非此即彼的選擇題，而是各美其美、美美與共的協奏曲。在這個過程中，旅客將成為最大贏家，享受到更高效、更便捷、更多元的出行選擇。

中國民航業的改革發展歷程波瀾壯闊，是一部從軍事化管理走向現代化、市場化、全球化的演進史。

軍轉民與初步探索階段

這一階段的核心是確立企業化發展方向，為民航的獨立運營奠定基礎。

1949年11月2日：中共中央政治局會議決定在人民革命軍事委員會下設民用航空局，受空軍指導，新中國民航事業正式起步。

1950年8月1日：天津—北京—漢口—重慶與天津—北京—漢口—廣州兩條航線開辟，新中國民航事業正式拉開序幕。

1980年：鄧小平同志作出“民航一定要走企業化道路”的指示，為民航此后的發展指明了方向。同年3月，中國民航局改為國務院直屬機構，拉開了以“軍轉民和企業化”為核心的第一輪改革序幕。

1980年—1986年：民航系統進行了以經濟核算和人事勞動制度為核心的一系列管理制度改革，極大促進了行業生產力的發展。

政企分開與架構重塑階段

這一階段的核心是打破“大一統”的政企合一體制，組建獨立的航空公司和機場，引入市場競爭機制。

1987年：民航開始以“政企分開、簡政放權、機場與航空公司分設”為主要內容的第二輪管理體制改革。

1987年—1992年：在原民航華北、華東、中南、西南、西北、東北6個地區管理局的基礎上，組建了6大國家骨干航空公司（國航、東航、南航、西南、西北、北方），實行自主經營、自負盈虧。

1988年—1994年：民航投資體制改革深化，允許地方政府、國內企業甚至外商投資民航企業和機場，并先后組建了北京首都、上海虹橋等一批獨立運營的機場。

1994年8月：中國民航總局空中交通管理局成立，推進空管體制改革。

2000年6月：全國空中航路全部交由民航管制指揮，初步形成了統一管制的空域管理格局。

聯合重組與機場屬地化階段

這一階段的核心是進一步實現政資分離，通過強強聯合打造大型航空集團，并將機場管理權移交地方。

2002年3月：國務院印發《關于民航體制改革方案的通知》，民航開始實施以政資分離、機場屬地化管理、改革民航行政和公安管理體制為主要內容的新一輪改革。民航成為交通行業首家完成政企、政資分離的部門，形成了現代化民航管理體制。

2002年10月：中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司，以及中國航信、中國航油、中國航材三大服務保障集團正式宣告成立，并與民航總局脫鉤，移交國務院國資委管理。

2003年—2004年：機場屬地化改革全面鋪開。除北京首都機場和西藏區內機場外，原民航總局直屬的近90個機場全部移交地方政府管理，極大調動了地方建設機場的積極性。

2005年：《國內投資民用航空業規定（試行）》出臺，放寬民營資本進入民航業的限制，多家民營航空公司相繼成立。

2007年：民航空管系統一體化管理改革階段性完成，形成了總局空管局—地區空管局—空管分局（站）的三級管理架構。全面深化改革與高質量發展階段這一階段的核心是發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動行業向安全、智慧、綠色、自主的高質量發展方向轉型。

2013年：全國民航工作會議明確了全面深化民航改革的思路，提出充分發揮市場的決定性作用，并成立全面深化民航改革領導小組。

2017年：實施民航客運市場調節價改革，大幅擴大實行市場調節價的航線范圍，進一步激發市場活力。

2020年8月：東航與鐵路12306系統對接，“空鐵聯運”產品上線，打破了民航與高鐵的銷售壁壘，成為多式聯運改革的標志性事件。

2021年9月：內蒙古首條“支支通”航線首航，開啟了支線航空“小機型、大密度、低票價”的普惠化運營模式創新。

2023年5月28日：東航C919圓滿完成全球首次商業載客飛行，標志著國產大飛機正式進入民航市場，產業鏈自主可控邁出關鍵一步。

2023年9月：民航局發布多項機場工程BIM應用標準，推動新技術在機場建設領域的制度化應用。

2025年9月：東航推出“一市N場通程值機”服務，打破同城多機場系統壁壘，智慧民航建設取得新突破。

從最初的軍事化管理到如今構建統一開放、競爭有序的民航大市場，中國民航通過重大的體制機制變革，成功躍升為全球第二大航空運輸系統，并正朝著民航強國的目標加速邁進。

（中國發展改革報社記者田新元整理）