我國國土空間發展邁向智慧治理階段

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“‘十五五’規劃綱要”）明確提出“優化國土空間發展格局”。國土空間，是發展之所依、民生之所系。面向基本建成社會主義現代化關鍵時期，構建優勢互補、高質量發展的國土空間體系，是推動生態文明建設、保障國家總體安全、促進城鄉區域協調發展的戰略性、基礎性工程。近日，本報記者采訪了多位國土空間研究領域的學者，大家表示，“十四五”時期我國國土空間規劃實現了歷史性跨越與體系性重塑，在“十五五”發展新起點上優化國土空間發展格局、提升國土空間協同治理效能，任重道遠。

國土空間治理邁入新階段

“十四五”時期，是我國國土空間規劃從藍圖設計走向全面實施的五年，是“多規合一”改革由制度構建邁向成果落地的關鍵階段。最顯著的標志，在于一張覆蓋國家、省、市、縣的國土空間規劃藍圖已然繪就，并構筑起堅實的數字化實施監督底盤。浙江大學公共管理學院教授岳文澤表示，“十四五”期間最具里程碑意義的成就，是完成了全國及省市縣四級國土空間總體規劃的編制審批，并同步推進“一張圖”實施監督信息系統建設。這意味著，長期困擾空間治理的規劃“打架”問題得到根本性解決，國土空間用途管制、資源配置擁有了統一的空間藍圖和數字基座。從《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》的宏觀引領，到長江經濟帶—長江流域等跨區域專項規劃的統籌協調，再到市縣總體規劃的精細布局，一個上下貫通、邊界清晰的規劃體系已經形成。

在中國地質大學（武漢）副校長胡守庚看來，“十四五”時期國土空間規劃發展的成效體現在體系的全面成熟與戰略的深入落實。以主體功能區戰略為指引，“兩橫三縱”城鎮化格局、“七區二十三帶”農業生產格局、“三區四帶”生態安全格局三大戰略空間框架持續優化。特別是統籌劃定并嚴守永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三條控制線”，為糧食安全、生態安全和城鎮可持續發展劃定底線，有效遏制城市“攤大餅”式無序擴張，為高質量發展筑牢安全屏障。

“這一系列舉措，構建了國土空間治理體系的‘四梁八柱’。”岳文澤認為，通過“五級三類四體系”的構建，不僅確立了從戰略到實施的傳導機制，更在思想認識、行政組織、技術平臺和專業共識上，為“十五五”時期的格局優化奠定堅實基礎。

廈門大學建筑與土木工程學院教授趙燕菁用生動的比喻描述了這一轉變。他說，過去的國土空間規劃體系，如同為高速增長的經濟洪流修建了堅固的“河道”與“堤壩”，將發展動能約束在合理框架內，既發揮“灌溉”之利，又避免資源環境遭受沖擊。如今，隨著我國經濟進入高質量發展新階段，規劃的角色也需要從“約束洪水”向“激發活水”演進，如何將龐大的存量空間資源轉化為新的增長動力，成為下一階段的核心課題。

胡守庚認為，面向“十五五”，國土空間規劃的指標體系需緊扣“安全”與“發展”雙重維度。安全維度要聚焦底線管控的剛性與國土系統功能的韌性；發展維度則要更關注空間利用效率、結構優化與功能協同，確保重大生產力布局與資源環境承載能力精準匹配。

打造高品質生活空間

我國長期存在的城鄉二元結構，是國土空間規劃必須直面且著力破解的重大課題。推動城市更新與鄉村振興同頻共振，創造城鄉各美其美、美美與共的優質生活空間，是“十五五”時期提升空間品質、促進共同富裕的內在要求。

“這要求規劃必須具備極強的戰略前瞻性和政策敏感性，更要精準回應人民群眾對美好生活的向往。”岳文澤表示。他建議從三方面協同發力。一是打通城鄉空間功能脈絡，構建公共服務、交通廊道、生態網絡互聯互通的“多網合一”格局，引領要素雙向流動。二是重塑城鄉產業動能，圍繞都市圈、縣域經濟和鄉村特色產業做好空間保障與要素配置。三是賦予規劃“智慧”屬性，運用數字技術打造公眾可感可知可享的服務場景，構建共建共治共享的空間治理新體制。

空間品質是高品質生活的物質載體。北京清華同衡規劃設計研究院總規劃師郝慶認為，“十五五”時期需通過規劃的有效實施，在安全底線之上，重點提升城鄉人居環境。一方面，要加強基礎設施和公共服務體系建設，打造宜居、韌性、智慧的城市與鄉村，為人才集聚和產業創新提供優質環境；另一方面，要注重“空間運營”，通過城市更新、土地綜合整治等手段盤活存量資產，探索生態產品價值實現機制，讓空間增值收益更好惠及城鄉居民。

趙燕菁認為，城鄉關系正從傳統的垂直分工轉向水平分工。在嚴守底線的前提下，應著力打破阻礙要素自由流動的制度壁壘，借助互聯網和現代物流，讓鄉村成為城市消費的新場景。

胡守庚從治理框架層面闡釋了協同路徑。他認為，關鍵在于發揮國土空間規劃的統籌功能，將城市更新與鄉村振興納入統一治理框架。“十五五”規劃綱要通過穩定總體格局、管控開發邊界，既為城市更新定向，也為鄉村振興提供穩定的空間保障和制度預期。統一城鄉空間標準和基礎設施布局，推動資源在更大范圍內優化配置，最終形成城鄉功能互補、良性互動的生動局面。

服務國家戰略布局

國土空間治理的數字化轉型，正將治理場域從物理空間拓展至數字空間，驅動治理模式發生深刻變革。岳文澤表示，這一轉型是“全域數字化、業務協同化、決策智能化”三位一體的系統工程。為應對其復雜性，他提出三大路徑。一是完善數據要素基座。要持續整合自然資源調查監測、資產清查等數據，融合物聯網、人類活動等動態“流”數據，構建多維立體的自然資源時空數據體系，為數字孿生國土建設夯實基礎。二是統籌算力模型與場景應用。圍繞底線管控、低碳發展等打造智慧應用場景，探索跨區域、跨部門場景協同技術，實現規劃、實施、監督、預警的全周期智慧化管理。三是優化協同共享的治理機制。通過國家級與省級平臺有效銜接，建立“縱向貫通、橫向聯動”的治理機制，最終形成多方參與、共建共治共享的智治新格局。

面對國際形勢中的不確定性，提升國土空間治理現代化水平使命重大。北京大學政府管理學院教授薛領提出，推進中國式現代化背景下的國土空間治理新范式，要求我們超越簡單性與復雜性思維，以系統觀念和極限思維，科學把握空間演變與調控機理，構建能夠應對各種風險挑戰、支撐高質量發展的國土空間布局與支撐體系。

構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，是“十五五”時期的重大戰略任務。在岳文澤看來，學術研究應聚焦四大方向。一是優化主體功能區戰略，適時增設適應存量發展需求的復合功能區，健全生態補償機制。二是深化資源環境承載能力評價，科學研判發展底線與彈性空間。三是因地制宜研究新質生產力培育與產業升級的空間規律。四是探索資本、人口、技術等核心要素流動與空間集聚機制，助力區域協調發展。郝慶建議，應從規劃的哲學基礎、價值導向、技術方法和治理模式等方面進行創新，構建中國國土空間規劃理論體系。

“規劃研究要努力成為推動經濟增長的發動機。”趙燕菁認為，必須聚焦人地關系動態、空間資源配置效率、城鄉要素流動規律等關鍵問題，強化人工智能等新技術的融合應用。權益市場應成為存量時代規劃研究的新基石，探索如何通過空間權益的合理設定與流轉，激活存量資源價值。胡守庚認為，研究需緊密結合政策與實踐需求，提升針對性和解釋力。為此，應深化從“管理”到“治理”的體制機制研究，關注各級規劃事權劃分、部門協同及實施效能，加強空間安全與風險治理研究，將韌性理念融入空間優化全過程。

中國社會科學報記者 明海英

來源：中國社會科學報

新媒體編輯：常暢

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